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改革开放30年农村法制建设

2014-06-05 09:00:01 来源:


         我国是一个农业大国,十三亿人口中有九亿在农村,农业、农村和农民问题,始终是我们党和国家工作的重中之重。改革开放30年来,我国农业和农村经济取得了举世瞩目的成就,目前已进入新的发展阶段。

  
    与此相伴,我国农业立法的步伐加快,农业立法质量不断提高。据不完全统计,30年来,仅全国人大常委会审议通过的有关农业农村方面的法律就有20多件。这些法律的颁布施行,对保障和促进农业和农村经济持续、快速、健康发展,保护农民合法权益起到了积极的作用。

  
    这些法律中,既有关于农业和农村经济基本制度方面的法律规范,也有农村经济主体方面的法律规范;既有关于农业生产和农产品质量安全方面的法律规范,也有农业资源环境保护方面的法律规范;既有关于农业科技教育方面的法律规范,也有关于农村社会发展和公共安全管理方面的法律规范。可以说,经过30年的努力,我国———

  
          农业无法可依状况基本改变农业法律体系框架基本形成

  
    1978年12月召开的党的十一届三中全会,是我们党和国家历史上具有深远意义的伟大转折。会议指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”会议还指出:“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”

  
  党的十一届三中全会以来,我国法制建设进入了蓬勃发展的新阶段,农业立法也逐步受到党和国家的重视。改革开放初期,对农业和农村的管理还是以政策为主,党和国家出台了一系列有关农业的政策,如稳定和完善以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制、改革农产品统派购制度、支持和鼓励乡镇企业发展等。这些政策有力地推动了农村改革,加快了农业和农村经济的发展。党和国家在依靠政策调整农业和农村经济关系的同时,逐步重视运用法律手段保障和促进农村经济发展。

  
    1978年邓小平在《解放思想、实事求是,团结一致向前看》的重要讲话中指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法……”1983年中央1号文件指出:“加强立法工作,建议国家机关对农村各类经济形式及其活动,加强法律管理,制定相应的法规。”此后,中央有关文件多次对农业立法进行具体部署,提出明确要求。进入90年代,尤其是1993年7月2日八届全国人大常委会第二次会议审议通过《农业法》以后,农村法制建设从以前主要依靠行政管理进入了既依靠政策调整、又依靠法律调整的新阶段,农业立法工作也进入了蓬勃发展的新阶段。特别是国家确立建设社会主义市场经济体制目标和党的十五大提出依法治国方略后,国家立法机关和行政机关都把农业立法摆上重要位置,农业立法步伐明显加快,农业立法质量不断提高。

  
    农业的发展,农民的富裕,农村的稳定,直接关系到改革、发展、稳定的大局。党的十五届三中全会决定提出,要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。根据这个决定精神,在1999年的《宪法修正案》中明确规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;2003年3月1日实施的《农村土地承包法》和新修订的《农业法》等法律也都对农村土地承包关系、土地承包的期限、承包期限内能否调整土地、承包土地的流转、与二轮承包工作的衔接等重大问题,作出了明确的规定。

  
    全面建设小康社会,重点在农村,难点在农民。推进农村小康建设,必须以增强农产品竞争力、增加农业效益、增加农民收入为目标,以推进农业和农村经济结构战略性调整为主线,以科技创新、体制创新、机制创新为手段,重点建设农业科技创新与技术服务体系、农产品质量安全体系、农产品市场体系、市场信息服务体系和农业行政管理与执法体系。《畜牧法》和《农产品质量安全法》等法律的问世,对保障和促进农业和农村经济持续、快速、健康发展,保护农民合法权益起到了积极的作用。

  
    据不完全统计,改革开放以来,经过历届全国人大常委会和有关方面的不懈努力,仅全国人大常委会审议通过的有关农业农村方面的法律就有20多件,国务院制定农业行政法规70多件。

  
    农业部作为国务院农业行政主管部门,为做到依法决策,依法管理农业和农村经济,农业部党组坚持把法制工作摆在部里工作的重要位置,把加强法制建设作为农业部门转变职能的一项重要内容来抓。除按照全国人大常委会和国务院的立法规划承担有关农业领域的法律起草工作外,还高度重视农业法规体系建设,在深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的基础上,积极采取措施,开展专题调研,广泛征求意见,及时制定和完善各项配套制度,将实践证明行之有效的政策、措施法律化、制度化,不断加快农业立法进程,农业立法工作取得重大进展。截至2008年10月16日,农业领域共制定现行有效行政法规24件,主要包括为推进农业科技研发和推广应用的植物新品种保护条例;

               加强农业自然资源和环境保护的基本农田保护条例、渔业法实施细则、水产资源繁殖保护条例、渔业资源增殖保护费征收使用办法、野生植物保护条例、水生野生动物保护实施条例;以及为保障农业生产安全和农产品质量安全的种畜禽管理条例、农药管理条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、乳品质量安全监督管理条例等,这些行政法规的颁布施行,对保障和促进农业和农村经济持续、快速、健康发展,保护农民合法权益起到了积极的作用。对此,全国人大常委会法制工作委员会有关负责同志给予了充分肯定,他说,农业部为我国的法律建设做出了贡献,为国家法律完善做出了贡献。

  
    可以自豪地说,经过30年的努力,我国农业法制建设取得了重大成就,农业和农村经济的主要领域基本实现了有法可依,一个以农业法为核心,适应社会主义市场经济要求的农业法律体系的框架基本形成。

  
    农民是我国最庞大的社会阶层,从某种意义上讲,农民的利益就是最广大人民的利益。农民的合法权益能否得到保护,事关农村改革、发展、稳定的大局,也是检验法律是否体现和保护绝大多数人根本利益的重要标准———

  
          农业立法惠及九亿农民最大限度保护农民权益

  
    党和国家历来十分重视农民权益保护。改革开放以后,为了调动农民群众的生产积极性,党和国家出台了一系列有关农业的政策,如稳定和完善以家庭联产承包为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制、改革农产品统派购制度、支持和鼓励乡镇企业发展等。这些政策有力地推动了农村改革,加快了农业和农村经济的发展。同时,针对农民负担较重的实际,党中央颁布了一系列关于减轻农民负担的文件,对切实保护农民利益发挥了重要作用。但是,由于政策规定的原则性强和不易操作的局限性,农民自我保护能力又比较弱,侵犯农民权益的现象仍然比较突出。

  
    为了把保护和调动农民积极性的行之有效的政策和重要措施,以及实践中的成功经验和做法,上升为法律规范,最大限度地保护农民合法权益,解放和发展农村生产力,1991年12月7日,国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》,明确规定了村提留、乡统筹费和劳务的标准和使用范围、提取和管理以及其他涉及农民利益项目的监督管理,使农民负担的管理工作走向了法制化的轨道。1984年制定的《森林法》规定,全民所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。

               1985年制定的《继承法》规定,个人承包应得的个人收益,依照本法规定继承。个人承包,依照法律允许继承人继续承包的,按照承包合同办理。同年制定的《草原法》也规定,全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原,可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。1993年颁布的《农业法》,对保护农民权益的主要政策进一步通过立法做了具体规定,明确禁止乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等造成农民负担过重的行为,明确禁止生产销售假劣农业生产资料损害农民利益的行为,并规定了相应的法律责任。

  
    近年来,假冒伪劣种子坑农事件时有发生,广大农民深受其害。为了避免农民在购买种子时受到非法干预,保障农民在受到假冒伪劣种子坑害时能够找到责任者及时得到赔偿,全国人大常委会在修订《种子法》时,针对假冒伪劣生产资料充斥市场,尤其是农民因种子质量问题而遭受的损失不能依法得到赔偿的实际,专门设立了“种子使用”一章。明确规定农民有权按照自己的意愿购买种子,任何人不得干预;农民因种子质量问题遭受损失时有权获得赔偿,经营者要承担赔偿责任,并对赔偿数额的范围做了规定。

  
    根据新时期农民权益保护的需要,2003年新修订实施的《草原法》,在确立草场家庭承包经营基本制度基础上,强化了在草场征用、占用中对农牧民承包经营权的保护,保护了草原所有者和使用者的合法权益。这些规定,有利于增强农民对土地、草原投入的预期,不断提高土地生产效益。2002年新修订的《农业法》还专门设立了“农民权益保护”一章。不仅明确规定在农业和农村经济结构调整、农业产业化经

  
    营和承包土地使用权流转等过程中,不得侵犯农民的土地承包经营权的内容,还增加了禁止达标、升级、验收活动,禁止平摊税款,禁止通过学校向农民乱收费,禁止截留、挪用征地补偿费等;规范了向农民筹资筹劳的决定程序;强调了当农民的权益受到侵犯时,为农民提供行政或司法救助的措施等内容,是现行农业法律中在农民权益保护方面规定最全面的一部法律。

  
    稳定和完善土地承包关系,是党的农村政策的基石,是保障农民权益、促进农业发展、保证农村稳定的制度基础。2003年颁布实施的《农村土地承包法》,把维权作为核心内容,明确规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利;

              明确农民依法享有承包地使用、收益和承包经营权流转的权利,享有自主组织生产和处置产品的权利,享有承包收益的继承权,在承包地被依法征占用的,享有获得相应补偿的权利;明确承包期内发包方不得收回承包地,不得调整承包地,严格界定了调整承包地的条件和程序。尤其是针对在第二轮土地承包中,许多地方出现了“出嫁女”的土地承包权被强行剥夺等现象。土地承包法对农村妇女土地承包权的保护也作出了特别规定。

              明确规定农村土地承包中,妇女与男子享有平等的权利。妇女结婚的,在承包期内发包方不得收回其承包地。妇女离婚的,已取得的土地承包经营权在承包期内依法受到保护,可以作为家庭财产处理。《农村土地承包法》以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权,依法规范承包当事人的行为,标志着农村土地承包走上了法制化轨道。

  
    为了使广大农民更多地分享改革开放和现代化建设的成果,从改革中得到实实在在的利益。全国人大常委会针对当前农民收入水平总体偏低、农民负担过重,国家财政收入结构发生根本变化的情况,2005年12月29日,十届全国人大常委会

  
    第十九次会议经过表决,通过了关于废止农业税条例的决定。有关专家指出,新中国实施了近50年的农业税条例被依法废止,不仅意味着中国农民承担了2600多年的“皇粮国税”正式成为历史;还有利于减轻农民负担,增加农民收入,免征农业税、取消除烟叶外的农业特产税后,可减轻农民负担500亿元左右。

  
    将符合我国国情、符合广大农民意愿、符合生产关系适应生产力发展规律的党在农村的一系列路线、方针、政策,特别是党在农村的基本政策,通过立法程序上升为法律,体现我国涉农立法———

  
         充分尊重农民群众的创造性着力促进农村经济社会发展

  
    我国的改革开放率先从农村突破,积累了丰富的经验。将符合我国国情、符合广大农民意愿、符合生产关系适应生产力发展规律的党在农村的一系列路线、方针、政策,特别是党在农村的基本政策,如土地承包政策等,通过立法程序上升为法律、法规,对于切实保护农民合法权益,促进农业和农村经济全面发展十分必要。

  
    80年代初,当家庭承包经营在全国范围内普遍实行后,党中央、国务院及时给予肯定,并作为国家政策加以实施。随着家庭承包经营在全国范围内普遍实行,我国法律中对土地承包制度的规定随即出现。1984年制定的《森林法》规定,全民所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。1985年制定的《继承法》规定,个人承包应得的个人收益,依照本法规定继承。个人承包,依照法律允许继承人继续承包的,按照承包合同办理。同年制定的《草原法》也规定,全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原,可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。

  
    这些规定虽然都是原则的、单项的,但是表明了承包制度已经成为我国法律制度中一个重要的内容。

  
    1991年党的十三届八中全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出,把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。因此,在1993年3月的《宪法修正案》规定,农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。土地承包经营制度被写入宪法,这表明这项制度已经成为我国农村经济的一项基本制度。

  
    在第一轮承包合同普遍将要到达15年的期限时,1993年11月,中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出,为了稳定土地承包关系,在原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变;开垦荒地、营造林地、治沙改土

  
    等从事开发性生产的,承包期可以更长。

  
    此后,党中央、国务院又在一系列文件中重申了这一政策。1998年全国人大常委会修订《土地管理法》时,根据这一政策精神,对家庭承包经营的土地承包经营权的期限作出了明确规定,即农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事法老王真人娱乐业、林业、畜牧业、渔业生产,土地承包经营期限为三十年。

  
    1998年党的十五届三中全会决定提出,要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。根据这个决定精神,在1999年的《宪法修正案》中明确规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;2003年3月1日实施的《农村土地承包法》和新修订的《农业法》等法律也都对农村土地承包关系、土地承包的期限、承包期限内能否调整土地、承包土地的流转、与二轮承包工作的衔接等重大问题,作出了明确的规定。

  
    由于我国农业的市场化发育具有滞后性,农业生产活动和农业资源有其特殊性,农民这一弱势群体还没有成为成熟市场的主体。因此,我国农业立法的重点之一就是促进市场发育,保障市场机制在生产力发展和生产要素配置上的作用。如通过农业立法,明确农村土地流转过程中各主体的权利义务,进一步规范农村土地流转制度;积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益;国家采取措施,引导、支持和鼓励发展多种形式的农业产业化经营;加快农业和农村经济结构调整;强化对农业的投入和扶持以支持农业和农民参与市场竞争等,有力地促进了农业的发展和农村市场化的进程。

  
    农民法律意识的高低,反映着当代中国整体法律意识水平的程度。有法可依,还必须做到有法必依,违法必究。在加快农业立法的同时,从1986年起,在全国城乡普遍开展了普法教育、执法监督检查、农业综合执法———

  
          把法律交给亿万农民使涉农法律落到实处

  
    我国是一个农业大国,80%的人口在农村,从一定意义上说,农民法律意识的高低,反映着当代中国整体法律意识水平的程度。为了提高全民族的法律素质,把法律交给亿万农民,1986年全国人大常委会作出了关于开展法制教育的决议,至此,我国从1986年开始至1990年进行的第一个五年普法规划在全国城乡普遍展开。“一五”普法结束后,全国人大常委会又相继作出了进一步开展“二五”、“三五”、“四五”、“五五”法制宣传教育的决议。

  
    “《农村土地承包法》对农民的利益给予了最大的保护,它不仅给我们农民吃了定心丸,而且我们对土地也有了自主权。”说这话的是吉林省柳河县驼腰岭镇杨鲜村的村民张国库。

  
    杨鲜村属于鲜族村,所以劳务输出工作做的比较好,外出打工人员将近占全村劳动力的一半。2001年以前,村里把这部分人的土地收回了,这些人对此意见很大,他们也不安心在外打工,干群关系也十分紧张。张国库告诉记者,“我承包了村里的6亩土地,由于长期在外打工,所承包的土地就被村委会收回,转包给了别人。其间也没少找过村干部要地,但问题总也解决不了。《农村土地承包法》颁布后,我拿着法律找到了村干部,这回没费多大劲就把承包地要回来了。因为我长期在外打工没精力耕种,就把地转包给了亲戚,并签订了转包合同。这下我就可以安心在外打工了。”

  
          吉林省桦甸市八道河子镇四方甸子村村支部书记王学礼深有感触地说,“1983年农村开始实行家庭联产承包责任制,农民虽然很满意,但都想种好地,就要求村干部三年一小调、五年一大调。这样以来,村干部精力都被牵扯进去不说,农民也没心思往土地上投入。现在,村干部按照土地承包法的要求开展工作,各项工作都进展顺利,农民纷纷加大对承包土地的投入,我们村干部的工作负担减轻了,不用再为土地承包的事和农民扯皮了。”

  
           司法部宣传司司长肖义舜告诉记者,在各地农村,像张国库这样依法维护自己合法权益的农民的确是越来越多了。这充分说明改革开放以来,我们国家实施的普法教育活动,使纯朴善良的庄户人熟悉了法律、掌握了法律,增强了法律意识,进而纷纷拿起法律武器,依法维护自己的权益,捍卫自己的人格尊严。

  
    据不完全统计,经过四个五年普法规划的实施,全国已有6.7亿农民参加了普法学习,占农民普法对象的75%。熟悉、掌握了法律的亿万农民,其遵纪守法观念、权利义务观念,特别是参与民主管理、维护自身合法权益观念开始树立,遇事找法,解决问题靠法,经济民事交往中订合同、办公证、请律师的依法办事理念逐步形成。同时,通过学法,越来越多的基层干部依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的意识有所提高,行业执法中存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象正在逐步消除。

  
    立法步伐的加快,使我国农业长期以来无法可依的状况得到了根本改善。有法可依,还必须做到有法必依,违法必究。按照宪法规定,立法和监督是人大及其常委会的基本职权;而执法检查是全国人大及其常委会行使法律监督职能的重要形式。党的十一届三中全会以来,全国人大常委会把监督工作放在与立法工作同样重要的位置,不断加大对法律实施情况进行监督的力度。

  
    执法检查是对法律实施情况的监督检查。为了有效地发挥法律监督的作用,保证执法检查取得切实成效,全国人大常委会每年都要围绕党的中心工作,以及人民群众反映强烈的问题,确定重点法律进行检查。

  
    农业法自1993年颁布实施后,全国人大常委会对农业法的实施情况先后进行了6次执法检查,发现农业法在保护农民利益、促进农业发展方面起了重要作用,但目前已不能完全适应农业形势发展提出的新的要求。结合执法检查发现的问题,全国人大常委会对现行农业法提出了具体的修改意见。2002年6月24日,农业法修订草案提请全国人大常委会审议,同年12月28日获得通过。修改后的农业法从新形势着眼,对农业和农村经济结构调整、农产品质量安全、农业的投入和支持保护、农业产业化经营、农民专业合作经济组织、农民权益保护以及农村经济发展等许多重大问题都作出明确规定。

  
    农业执法是农业法制建设的重要环节,也是农业部门的重要职责和履行好职能的重要手段。为了确保农业法律、法规、规章得到全面、正确实施,改革开放以来,各级农业部门认真履行法律法规赋予的职责,不断提高依法行政水平和依法决策能力,将加强农业执法摆上了重要的议事日程,在完善配套制度,增强制度规章的针对性和可操作性的同时,大力推进行政审批综合办公、农业综合执法能力,农业综合执法工作取得了积极进展。截至2007年底,全国已有30个省、170个地市、1686个市县开展了农业综合执法工作。通过开展农业综合执法,规范了生产经营行为,维护了生产经营秩序,保护了农民合法权益,促进了农业农村经济发展。

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