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充分发挥法律与审判效能有效保护农民的土地权益

2014-06-04 08:52:09 来源:
   为充分发挥法律与审判效能、有效地保护农民的土地权益,本文以《村民委员会组织法》、《农村土地承包合同法》、《民法通则》、《合同法》等法律、行政法规以及相关的司法解释为依据,从两个真实案例入手,结合农村的实际和司法实践的情况,充分论述了农村土地承包合同案中的“诉讼权利”、“举证责任”以及“合同效力”等三个论题;

         相应地阐述了“任何单个村民都可以提起农村土地承包合同纠纷之诉”、“在农村土地承包合同案中应当由被告承担举证责任”、“违反法律强制性规定的合同应当确认为无效”等论点的重要性、公正性与合法性;从而论证了修正最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(简称《试行规定》)第二条规定的必要性,尤其浓墨重彩地透析了《试行规定》第二十五条第二款之规定,指出了该款的存在问题,并提出了废止该款的主张。本文作者还发出“法律理应为民做主”的感慨。

   
   
   《村民委员会组织法》规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《农村土地承包合同法》第七条规定:“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则。”

             第四十五条规定:“以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。”第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”

             因农村土地承包合同(不含以家庭承包经营为基础的农村土地承包合同)违反此类强制性规定而引发的纠纷,村民作为原告、村民委员会或村民小组作为被告、承包方作为第三人的农村土地承包合同纠纷案,即为本文所称的农村土地承包合同案。例如:

     2003年8月18日,广东省湛江市A村当时的在任村长刘某某,未经召开村民会议,未经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,擅自与第三人张某某签订《土地承包合同书》,而且张某某又不属于A村村民。尔后,刘某某持其所在村委会出具的证明与张某某在公证处签订了《土地承包合同书》,并办理了公证书。

                《土地承包合同书》约定将A村村民180亩责任园承包给张某某经营,期限为12年,每年每亩承包金45元。尔后,张某某依约前往承包地准备经营使用时,A村大多数村民才知道情况并加以反对。2003年11月18日,占A村共有的57户村民的三分之二以上的李某某等43户村民代表集体提起诉讼,要求法院确认刘某某与张某某所签订的《土地承包合同书》无效。、

                 法院经审理认为,本案所争讼的180亩土地,系A村集体所有的由原告所使用的责任园。提起诉讼的原告李某某等43位村民代表,显然超过了A村全村57户的三分之二。A村当时的在任村长刘某某未经召集全体村民会议,未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,且未报其所在镇人民政府批准,擅自以村民小组的名义与第三人张某某签订《土地承包合同书》,显然违反了《农村土地承包法》的规定,侵犯了原告的合法土地权益。该合同无论在形式上或程序上,均违反了法律规定,故判决确认《土地承包合同书》无效。

     其实,在农村,这种现象并不罕见。一些“村官”根本就没有向村民公开、公示或公告,更没有召集村民或村民代表进行讨论表决,仅仅是“村官”私下签名、盖公章便把本村土地发包出去,甚至还办了公证,而且合同中往往写明:“经过村民会议讨论同意”(这表明其明知故犯),严重侵犯了农民的土地权益。

     本例中,法院给村民们还回了公道,但大家注意到没有?本案的判决理由写明:“提起诉讼的原告李某某等43位村民代表,显然超过了A村全村57户的三分之二。”或许,这是本例原告胜诉的筹码。不过,尽管如此,本例的原告还算幸运,因为并非凡是原告具备了“全村村民三分之二以上”条件的都胜诉。例如:

     被告C村村民小组与该村民小组以外的陈某某(第三人)签订《土地承包协议》。协议约定,被告C村村民小组将其村后的坡地承包给第三人陈某某开发经营,面积共有120亩,承包期限18年,承包金额56000元,一次性付清。该《土地承包协议》办理了公证。之后,第三人陈某某依约付清承包金,并投入大量资金将承包地全部开垦。原告C村村民小组的73户村民(该村共85户村民),以被告C村村民小组不经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意、又不报镇人民政府批准为由,请求法院判决确认《土地承包协议》无效。法院经审理认为,《土地承包协议》在签订时,未经C村村民小组的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,显属越权发包行为,但基于《土地承包协议》从签订之日至诉讼之时将近2年,且承包人陈某某已投入大量资金将承包的坡地开发,依照最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《试行规定》)第二十五条第二款的规定,该合同应视为合法有效。遂判决驳回原告的诉讼请求。

     因此,人们不禁要发问:假如原告系未超过三分之二的村民起诉,法院会受理吗?这类诉讼中,法院又将如何分配举证责任呢?这类合同是否合法有效呢?纵观司法实践,却是“各自为政”、莫衷一是。为充分发挥法律与审判效能、有效地保护农民的土地权益,本文将审理农村土地承包合同案中的“诉讼权利”、“举证责任”以及“合同效力”等三个关键问题摆出来,与大家共同商榷。

     一、诉讼权利问题

     有人认为,《试行规定》第二条规定:“发包方所属的半数以上村民,以签订承包合同时违反《土地管理法》和《村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则,或者其所签合同内容违背多数村民意志,损害集体和村民利益为由,以发包方为被告,要求确认承包合同的效力提起诉讼的,人民法院应当依法受理,并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”据此,这类诉讼的提起,必然是发包方所属的半数以上村民。

     还有人认为,根据《农村土地承包合同法》第四十八条的规定,必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可提起这类民事诉讼。

     也有人担心,如果单个村民就有权提起农村土地承包合同纠纷之诉,那么,在农村,任何集体事务、任何公益事业都办不成了,因为任何事情都不可能达到没有一个人反对的程度。

     虽然最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》自2005年9月1日起施行,但是,该解释并没有废止《试行规定》,而《试行规定》第二条与该解释并不存在不一致之处,故《试行规定》第二条依旧适用。(同样道理,本文“合同效力”部分所提到的《试行规定》第二十五条第二款的规定,亦依旧适用。)

     然而,笔者认为,只要符合《民事诉讼法》的规定,任何单个村民(指符合法定条件的民事诉讼主体,下同)都可以提起农村土地承包合同纠纷之诉,而无需“发包方所属的半数以上村民”,更无需经过“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。理由如下:

     第一,关于对当事人诉讼权利的审查,应当依据程序法而非实体法。我国《农村土地承包合同法》不属于诉讼程序法,而是实体法,其第四十八条等规定,是订立农村土地承包合同时应当遵循的原则以及程序,属实体法范畴,而不是审查起诉时应当遵循的诉讼程序。当事人起诉时,法院不能根据实体法进行程序诉权审查,而仍应依据《民事诉讼法》所规定的起诉条件去进行程序审查,从而作出应否立案的判断。因此,当事人的起诉只要符合《民事诉讼法》所规定的起诉条件,人民法院则应予以受理,而不受原告人数的限制。

     第二,“任何集体事务都办不成了”的担心是多余的。因为单个人享有诉讼权利并不等于他(她)当然胜诉。起诉与胜诉是两码事:起诉即诉讼权利问题属于程序问题;而胜诉即是一种诉讼结果,属于实体问题。如果发包行为合法,那么,其诉讼结果必然是原告败诉,这当然对集体事务或公益事业不构成威胁;如果发包行为违法,那么,诉讼结果当然是原告胜诉了。这表明所谓的“集体事务或公益事业”并没有依法进行、并没有体现民意、并没有遵循村民自治原则,当属否决之列。可见,单个村民享有诉讼权利,并不当然胜诉,因此,其对民主决策只有积极促进作用、丝毫没有负面影响。

     第三,只有赋予单个村民以起诉权,其优先权才能得以实现。《农村土地承包合同法》第三十三条第(五)项规定:“土地承包经营权流转应当遵循以下原则:(五)在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。”该法第四十七条规定:“以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。”《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》第六条第三款亦明确规定:“在同等条件下,本社社员有权优先承包。”本集体经济组织的“成员”以及本社的“社员”,实质就是通常所称的本村“村民”。这里面享有优先权的村民,是指任意单个村民都享有优先权还是全体村民作为“村民群体”才能享有优先承包权呢?

     由于作为发包标的物——集体所有的土地,其所有权的主体就是集体即全体村民,也就是说,全体村民作为“村民群体”是承包标的物的所有权主体。这一主体本来就是不需要使用才将土地发包的,所以,对于这一主体来说,根本就没有主张优先承包权的必要,要不然,就不用将土地发包而留下自己使用了。所以,法律法规所规定的“优先承包权”的主体必然是“村民群体”当中的任意单个村民,而不是“村民群体”本身。

     事实上,在“村民群体”当中,具有承包本村土地的愿望和意向的人,往往只有某个或某些村民而不可能是每一个村民,故只有具有这种承包愿望和意向的某个或某些村民才有主张优先权的必要。因而,要求全体村民起诉来保护某个或某些村民的优先权,那是十分不现实的。从主张优先权角度来说,也不符合《民事诉讼法》第一百零八条第(一)项规定的起诉条件,因为其他村民没有承包土地的愿望和意向而与主张“优先权”没有直接的利害关系。所以,若单个村民不享有诉讼权利,那么,村民的优先承包权就无法实现,其合法权益无法得到保护。

     第四,赋予单个村民予以起诉权,是实行民主监督的简便、有效的司法救济途径,乃村民自治制度的应有之义。村民自治的内容包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。建立健全以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策制度,使得村民自治逐步走向一种更为全面、更为系统的真正的乡村民主。但是,一旦缺乏监督,民主决策即失去了保障,将会形同虚设。故而,建立合法有效的基层民主监督机制,显得十分必要。司法监督则是加强农村法治建设、解决村民自治的社会法治环境问题的迫切需要和内在要求,是民主监督机制的有效保障。单个村民的诉讼,则是司法监督的一种形式,其具有简便、及时的特点,能对恶意承包或恶意投资行为作出快速反应,可将损失降至最低限度,对民主决策起着快捷、高效的监督作用。(本文所出现的“恶意承包”均系同一概念,“恶意投资”亦然。此两概念,于本文“合同效力”部分详细解释之。)

     此外,将于2007年10月1日施行的《物权法》第六十三条第二款规定:“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”据此,当其“决定”所侵害的是某个集体成员(即单个村民)的合法权益时(如优先承包权),该单个集体成员就享有撤销请求权,此时,如果受侵害的单个集体成员提起民事诉讼,人民法院应予受理。

     综上,《试行规定》第二条应予修正,即将其中的“发包方所属的半数以上村民……”修正为:“发包方所属的村民(数量不限)……”

     二、举证责任问题

     非常明显,这类案件的争议焦点在于:发包行为是否合法。于此,在诉讼中应该由谁来承担举证责任呢?

     有人认为,在此类诉讼中,因为系原告主张合同无效,根据《民事诉讼法》第六十四条规定的“谁主张谁举证”的原则,应当由原告承担举证责任。笔者认为,应当由被告承担举证责任。理由是:

     第一,由被告承担举证责任,符合法律、司法解释的强制性规定的要求。首先,被告属群众性自治组织,其发包土地的行为必然要依据《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定进行,同时会留下相应的证据。所以,由被告举证证实其发包土地的行为符合《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定,当然属于被告的分内事了。如果被告订立土地承包合同的行为不符合《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定,那么,被告是不能将土地发包的。所以,由被告举证完全符合法律的强制性规定的要求。其次,最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第五条规定:“在合同纠纷案件中,主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任;”由于被告在诉讼中必然要主张合同关系成立并生效,所以,依据该规定应当由被告承担举证责任。

     第二,被告履行这一举证责任,乃其职责以及举证能力使然。《广东省档案管理规定》中第四条明确规定:“居民委员会、村民委员会应当保管好所属的各种档案资料。”《广东省村民委员会档案管理暂行办法》还对村委会档案工作的基本要求作出具体的规定。

     据此,被告每次召集村民会议或村民代表会议,不但应当有预先的目的、议程或方案,而且还应当有“是否形成相应决议”的有关情况的记载(比如,村民或村民代表有多少人参加会议,他们是否同意、有多少人同意等)。不管是否有纠纷、是否有诉讼,这些资料都应当予以妥善保存。所以,被告履行这一举证责任时,只要出示那些相关资料即可,于挥手之间便大功告成。

     第三,所需证据在被告手中,而原告手中没有相关的证据,即被告具有举证能力而原告不然。如前所述,证明案件事实所需要的证据资料都掌握在被告的手中。反之,相对于村民来说,即使其参加了村民会议或村民代表会议,也只是表个态或签个名而已,其手中没有任何相关的证据。如果没有召开过什么村民会议或村民代表会议,那么,村民更没有什么证据可言了。因而,不应由手中根本没有任何证据的原告(村民)承担举证责任,更何况,与被告相比,原告明显处于弱势。故应当由被告承担举证责任。

     第四,我们还可以从正反两方面去看待这一举证责任的分配问题。如果由村民承担举证责任,那么,不管案件事实真相如何,其诉讼结果必然一样:都是原告败诉。因为原告手中根本就没有任何证据,当然是举证不能,必然是败诉。如果一个诉讼,不管当事人争议的案件事实的真相如何,原告一定败诉,那么,这种诉讼不但是极其不公正的,而且是十分有害的。它严重地破坏了法律的公正性与严肃性。就农村土地承包合同案而言,它还将导致农村土地的违法发包行为被法院判决确认为合法有效,这对村民自治制度造成了严重危害,对村民的合法权益构成了严重威胁。所以,不应由原告承担举证责任。

     相反,如果由被告承担举证责任,那么,诉讼将会出现两种结果:或者原告败诉或者原告胜诉。如果被告能举证证实其发包行为合法,则原告败诉;如果被告举证不能,那么,原告胜诉。这样,必然促进被告进行民主决策,促进被告遵循公开、公平、公正原则,促进被告遵守档案管理规定等,还可以防止被告拒绝出示对其不利的相关资料,从而逃避村民监督、逃避司法监督。因而,由被告承担举证责任具有十分积极的意义。

     诚然,由被告承担举证责任,将会出现一个这样的问题:即发包行为合法,但是村方没有留下相应的证据。怎么办?被告可以组织村民或村民代表出庭作证。否则,被告理应承担举证不能的后果。因为,如前所述,被告应当留下相关的证据,其却不予留下。这严重违反了档案管理等规定,这是被告的过错。即被告之所以无法举证乃其自身过错所致,故其因此而最终承担败诉的后果也就理所当然了。

     此外,《农村土地承包合同法》第四十八条等,均有“三分之二以上村民代表”的提法。当被告举证证实“事先已经过三分之二以上村民代表同意”的时候,如果出现原告对村民代表资格提出异议的情况,该由谁承担举证责任呢?

     《村民委员会组织法》第二十一条规定:“人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。”据此,村民代表来源于“推选”,只要有村民代表存在就必然会有推选者:或者是村民推选或者是村民小组推选。

                    如果是村民推选,推选工作必然在村民小组的组织下进行,村民小组应当有关于“推选时间”、“哪位村民代表系由哪几户村民推选出来的”之类的相关资料记载;如果是村民小组推选,村民小组更应当留下有关“推选日期”、“推选程序”、“推选依据”等方面的记载。也就是说,有关“村民代表资格的存在”方面的证据必然在村民小组手中。这样,举证责任当然应当由被告(村民小组)承担了。这既符合“谁主张事实的存在、谁举证”的原则,更可以防止被告在发包过程中拉几个根本没有村民代表资格的人冒充村民代表在承包合同上签字,甚至在诉讼中才出现所谓的“村民代表”。

     《村民委员会组织法》第二十一条同时有“由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项”的规定,所以,村民代表只能讨论决定村民会议授权的事项,而不是所有事项。是否经过授权,当然应由主张已授权的一方(即村民小组或者村民代表)承担举证责任了。

     由于举证责任应当由被告承担,所以,公证机关在对这类“涉农承包合同”进行公证时,既要看到村民委员会或村民小组的本质特点,即村民委员会或村民小组是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;更要看到这类合同中合同主体的特殊性,即被告与承包方才是合同当事人、原告不是合同当事人。

                  因此,不能仅仅由于合同双方(即被告与承包方)没有异议、或者仅仅凭合同中写有“经过村民会议讨论同意”之类的字样就给予公证,以免出现文前所述的案例那样,无效合同也予办理公证的怪现象。更可避免“只要交费即可办理公证”、“办了公证也没用(一样被法院确认为无效)”的不良反响。故而,公证机关办理公证时,务必要求发包方(即被告)出示事先“经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”等相关证据,并足以证明其发包行为符合《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定,方可予以办理公证。这也是严格执行《公证法》、《公证程序规则》的要求。这样,可从一定程度上杜绝恶意承包、恶意投资现象的发生,及时将其扼杀于萌芽状态之中。

     三、合同效力问题

     从文前所举两例可看出,同是农村土地承包合同,同是不事先经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,原告同是“显然超过了全村三分之二”的村民,诉讼结果却不相同:第一个案例原告胜诉,第二个案例原告败诉。何也?《试行规定》第二十五条第二款的规定是也(下详述之)。

     其实,违反法律强制性规定的合同应当确认为无效,文前所述的第二个案例也不例外。理由如下:

     (一)积极根据

     如文前所述,《农村土地承包合同法》第七条、第四十八条的规定,其措词都是“应当”,行为人必须遵守。这就是法律的强制性规定。对此,《民法通则》、《合同法》均作了明确的规定。《民法通则》第五十八条(五)项规定:“下列民事行为无效:(五)违反法律或者社会公共利益的”;《合同法》第五十二条(五)项规定:“有下列情形之一的,合同无效:(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”最高人民法院《关于适用〈合同法〉若干问题的解释(一)》

                 第四条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。”而《农村土地承包合同法》系第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的法律,《合同法》系第九届全国人民代表大会第二次会议通过的法律。据此,文前所举之两案例中的土地承包合同,由于违反了《农村土地承包合同法》第七条、第四十八条的强制性规定,所以,应当依照《合同法》第五十二条第(五)项的规定,确认为无效合同。

     (二)排除条件

     很明显,文前第二个案例中的《土地承包协议》之所以被认定为合法有效,是因为其适用了《试行规定》第二十五条第二款的规定。

     《试行规定》第二十五条第二款规定:“属本条前款规定的情形,自承包合同签订之日起超过一年,或者虽未超过一年,但承包人已实际做了大量的投入的,对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的,人民法院不予支持。但可根据实际情况,依照公平原则,对该承包合同的有关内容进行适当调整。”

     显然,文前所述的第一个案例并不具备《试行规定》第二十五条第二款的适用条件:一是因为签订合同与村民提出异议的时间间隔未满一年(2003年8月18日签订《土地承包合同书》,同年11月18日原告起诉);二是因为承包者未“大量投入”(张某某依约前往承包地准备经营使用时,A村大多数村民才知道情况并加以反对)。在第一个案例中,或许因为不具备《试行规定》第二十五条第二款的适用条件,原告方才胜诉。在第二个案例中,法院却以“《土地承包协议》从签订之日至诉讼之时将近2年,且承包人陈某某已投入大量资金将承包的坡地开发”为由,以《试行规定》第二十五条第二款的规定为依据,确认《土地承包协议》为合法有效。遂判决驳回原告的诉讼请求。

     笔者认为,《试行规定》第二十五条第二款应予废止,不宜再予适用。

     第一,从制定时间看,《试行规定》于1999年6月5日试行,当时《合同法》还未施行(《合同法》自1999年10月1日起施行)、《农村土地承包合同法》还未出台(《农村土地承包合同法》自2003年3月1日起施行),则《试行规定》第二十五条第二款在制定过程中,没有《合同法》、《农村土地承包合同法》为依据。司法解释在前,法律在后,当司法解释与法律相抵触时,司法解释不应再予适用。由于《试行规定》第二十五条第二款与《农村土地承包合同法》第七条、第四十八条的强制性规定相抵触,依据最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》第十二条“司法解释在颁布了新的法律,或在原法律修改、废止,或者制定了新的司法解释后,不再具有法律效力”的规定,《试行规定》第二十五条第二款不宜适用。

     第二,从法律位价看,法律优先于司法解释。《农村土地承包合同法》为法律,《试行规定》为司法解释,而且还是“试行”,当《试行规定》第二十五条第二款的规定与法律相抵触时,理应适用法律的规定。

     第三,从内容看,《试行规定》第二十五条第二款中的内容自由空间过大,存在诸多缺陷,而且规定不明确,容易造成执法上的混乱。

     首先,《试行规定》第二十五条第二款有“但承包人已实际做了大量的投入的”之规定不合理。这里的“大量投入”是一个相对概念,何为大量?何为少量?没有明确的界定,很容易造成执法上的混乱。甚而出现文前所述第二个案例的奇怪现象——既不查明承包方已经投入多少资金,更未作出相关的比较,便笼笼统统地写上一句:“第三人陈某某依约付清承包金,并投入大量资金将承包地全部开垦。”

     而且,承包方投入资金的数额难以确定。承包方投入资金乃其单方行为,必须经过有关机构的评估,这就增加了执法难度。

     其次,《试行规定》第二十五条第二款的“自承包合同签订之日起超过一年”之规定,亦存在着严重缺陷。一是没有规定计算“超过一年”时间的终止时间点,即自承包合同签订之日起至何时止超过一年呢?是至原告(村民)向有关部门请求保护或者向被告、承包方提出异议时止超过一年还是至起诉之日止超过一年呢?《试行规定》第二十五条第二款不作规定。

                 《民法通则》第一百四十条有“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断”之规定,而在文前的第二个案例中,却被理解为“至诉讼之日止”。二是以承包合同签订之日作为计算一年时间的起算点不合理,因为承包合同不是原告(村民)所签订,特别是恶意承包,往往是某个或某些“村官”隐瞒着原告(村民)所为,而原告(村民)并不知道承包合同已经签订,《试行规定》第二十五条第二款如此规定,有悖于《农村土地承包合同法》第七条、第四十五条关于“公开”的规定,给被告或者承包方提供了瞒天过海、暗箱操作的依据。而《民法通则》第一百三十七条则有“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”之规定。

     再次,《试行规定》第二十五条第二款的“可根据实际情况,依照公平原则,对该承包合同的有关内容进行适当调整”之规定,说明法院有权根据实际情况对当事人的合同内容进行变更(调整)。然而,在本文所指的农村土地承包合同纠纷之诉中,原告的诉讼请求是“确认合同无效”,不是变更合同内容,系确认之诉而非变更之诉。在当事人没有变更合同内容之诉讼请求的情况下,法院依职权根据实际情况对合同内容进行变更(调整),缺乏法律依据。

     可见,《试行规定》第二十五条第二款以承包人的投资量或者签订承包合同经过的时间作为违法发包行为合法化(确认违法合同为合法有效)的根据,以及在没有诉讼请求的情况下法院依职权对合同内容进行变更,不但存在着诸多缺陷,而且于情、于理、于法皆不合。所以《试行规定》第二十五条第二款不宜适用。

     第四,从社会效果看,更不能适用《试行规定》第二十五条第二款的规定。

     首先,从《试行规定》第二十五条第二款的“但承包人已实际做了大量的投入的”之规定来看,适用《试行规定》第二十五条第二款规定的结果,必然会刺激承包方进行恶意承包以及恶意投资,并且刺激承包方在投资数额方面报虚数,蓄意造假,随意扩大投资数字,既可促使法院认定其为“大量投入”而确认承包合同有效,也可以防止承包合同万一被法院确认无效后,以增加赔偿数额。

     本文所称的恶意承包,是指承包方明知承包不合法而承包之;或者承包方有意以不合法的方式承包之,如串通某个或某些“村官”私下签订承包合同,而不遵循事先经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意等法定程序。所谓的恶意投资是指,承包方明知承包不合法,或者虽然不知道承包不合法,但是,在村民已经提出异议或者已提起诉讼的情况下,仍然投入或者继续投入或者抢先投入,争取达到“大量投入”的程度,以获取法院确认为有效合同;或者明知合同将被法院确认为无效,但为了向被告攫取更多的赔偿而蓄意进行投资。

     其次,从《试行规定》第二十五条第二款的“自承包合同签订之日起超过一年”之规定来看,更会造成恶意承包的泛滥。事实上,通常是这么一种情况:承包合同签订后,如果承包方没有动作,没有对承包土地进行开垦利用,从表面上看还是平静的,原告(村民)未必知道土地已经发包,而不在于时间的长短。正如文前所述的第一个案例的情形:“张某某依约前往承包地准备经营使用时,A村大多数村民才知道情况并加以反对”。因此,承包方为了使其恶意承包合法化,即可利用拖延一年时间的办法(即与“村官”私下签订承包合同后一年内不作任何反应,不对土地进行开垦和利用,村民们将会一无所知),“合法”取得土地承包经营权。

     尤其是,被告将已承包给他人经营、于一年或数年之后承包期限才届满的土地提前发包。这类承包合同于签订之日起一年或数年之后才生效。这样,在这一年或数年期间一切都是平静的,新承包方不可能会有任何动作,无需作任何投资,原告(村民)自然被蒙着。一年或者数年过后,原承包合同期限届满、新承包方接管土地时,原告方才知道,但新承包合同已因《试行规定》第二十五条第二款的“自承包合同签订之日起超过一年”之规定而生效。这使得老百姓有冤不得伸。

     显而易见,《试行规定》第二十五条第二款是恶意承包和恶意投资的强而有力之催化剂,适用之,将严重损害村民的合法权益,破坏民主自治原则,破坏《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的实施。

     相反,如果废止《试行规定》第二十五条第二款,发包、承包行为因为违反了《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定而被认定为无效,那么,恶意承包、恶意投资便无所遁形,所有发包、承包行为都必然要遵循《农村土地承包合同法》等法律、行政法规的规定进行,从而抑制“村官”擅自发包土地的行为,有效避免践踏民意现象的发生,从更大程度上保护农民的合法权益,给民主决策、民主管理、民主监督以有力的保障。

     《试行规定》第二十五条第二款被废止后,农村土地承包合同案的诉讼时效问题,统一遵循《民法通则》的有关规定。

     此外,当这类农村土地承包合同被确认无效后,应当严格依照《合同法》第五十八条、第五十九条的规定作出相应的处理,从而使原告、被告与第三人(承包方)的合法权益得到平等的保护。对于承包方恶意承包或者恶意投资的,不但不应判决被告给予赔偿,还应当根据原告(村民)的请求,视其具体情况,判决由承包方(第三人)承担恢复土地原状的责任。同时,因此类农村土地承包合同被确认无效后造成被告损失的,若系某个或者某些“村官”的主观故意所致,被告可依其过错程度向负有责任的某个或者某些“村官”予以相应追偿。(某个或者某些“村官”因此应当承担刑事责任的情形,不在本文讨论范围。)

     这样,老百姓的合法权益方可得到法律的保护。

     [写后语]

     法律理应为民做主

     社会在进步,农村法治环境在发生变化,农民的法律意识逐渐增强。农村土地承包合同纠纷之诉的提起,正说明老百姓敢于拿起法律武器来维护自己的合法权益。因此,依法保护农民合法权益的意识应当进一步加强,以增强农民对法律的信心,加快法治的步伐。

     我国是农业大国,拥有广袤的农村土地。我国革命是以“农村包围城市”而取得胜利的。《宪法》明确写着我国的国体:“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”。列宁说,工农联盟是无产阶级专政的最高原则。所以,窃以为,决不能放松、更不能放弃对保护农民合法权益的思考。

     客观现实是不可回避的。农村土地等生产资料的使用、流转,农副产品的生产、销售,农村的用水用电问题等等,皆与农民息息相关。当有人对农民的利益虎视眈眈,试图以威逼、利诱“村官”等办法去非法猎取农村土地承包经营权或其他经营权时,当有人利用职务之便以农民的合法权益谋取私利时,当农民的合法权益遭到其他种种不法侵害时,法律理应为农民做主。

     确确实实,农村的法律题材是写不尽的,《农村土地承包合同案三题》一文仅为沧海之一滴。希望此文能引出更多人对如何更好地保护农民合法权益问题的研究,更希望有关保护农民合法权益的政策、法律得到更好的落实,让农民得到更多的实惠。
 
   

   
   
   
   
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